Новый мандат для старой миссии

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) так и не смогла определить оптимальный формат своей миссии на территории Грузии и Южной Осетии.

Сергей Маркедонов

В конце марта официальный Тбилиси при поддержке западных стран-участниц ОБСЕ отверг предложения Москвы по трансформации миссии этой международной организации. 30 марта заместитель министра иностранных дел РФ Григорий Карасин заявил: «К сожалению, большинство наших западных партнеров по этой организации не смогли найти в себе силы и политическое мужество, чтобы взглянуть правде в глаза и осознать, что на политической карте Закавказья в последние месяцы произошли весьма существенные изменения».

Напомним кратко предысторию вопроса. В декабре прошлого года Россия наложила вето на продление мандата миссии ОБСЕ в Грузии. Тогда же произошло так называемое техническое продление полномочий наблюдателей на 4 месяца. Позиция Москвы такова: признание независимости Абхазии и Южной Осетии после «пятидневной войны» изменило геополитический ландшафт Кавказа, появились два новых государственных образования. Это заставляет поменять не только название самой миссии (она называлась Миссия в Грузии), но и создать две отдельные юридически равноправные миссии – в Тбилиси и в Цхинвале. С точки же зрения Грузии, США и стран ЕС территориальная целостность этой страны незыблема, а потому нет смысла в трансформации деятельности ОБСЕ. С тех пор найти какой-либо компромисс между этими двумя крайними позициями не получается.

Миссия ОБСЕ в Грузии была создана в декабре 1992 года для того самого «интернационального участия» в процессе мирного урегулирования. Как заявляют официальные документы ОБСЕ, главной целью миссия была (и оставалась до последнего момента) помощь «правительству Грузии в сфере разрешения конфликтов, демократизации, прав человека и верховенства закона». Согласно первоначальному мандату Миссии, принятому 13 декабря 1992 года, она должна была «продвигать переговорный процесс между конфликтующими сторонами в Грузии, который должен быть нацелен на достижение политического решения».

Затем мандат Миссии расширялся. В марте 1994 года в отношении грузино-осетинского конфликта были включены такие пункты, как «облегчение создания широкого политического пространства, в котором политическое решение могло бы быть достигнуто на базе принципов СБСЕ (до 1994 года ОБСЕ называлась Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе – С.М.). Предполагалась также «интенсификация дискуссий со всеми сторонами конфликта, включая организацию «круглых столов», чтобы исключить источники насилия и найти политические возможности для восстановления диалога». Особая роль отводилась мониторингу, относящемуся к «совместным миротворческим силам (включая и грузинские миротворческие силы – С.М.)». Мандат также предполагал создание «форм контакта между военными командирами сил в контексте переговоров со стороны СБСЕ», «сбор информации о военной ситуации, проведение расследований по нарушениям режима прекращения огня», «привлечение внимания местных командиров к возможным политическим последствиям возможных военных акций». Время показало, что в ходе интенсивной «разморозки конфликта» в 2004-2008 гг. именно эта часть мандата Миссии ОБСЕ (расширенная в 1994 году) оказалась не слишком удовлетворительной. Миссионеры фиксировали факты нарушения, но должной интерпретации им не давали. Нередко была и односторонность в интерпретациях таких нарушений. Начиная с марта 1994 года, Миссия также получила в качестве одной из приоритетных задач взаимодействие со Смешанной контрольной комиссией (куда помимо РФ и Грузии входили две Осетии, Северная – субъект в составе России и Южная, формально считавшаяся всеми, включая и Москву, частью Грузии).

Посему нынешние дипломатические споры вокруг наблюдательной миссии ОБСЕ объективны и неизбежны. Нельзя не увидеть, что пункты мандата Миссии ОБСЕ в Грузии политически устарели. Особенно в тех пунктах, где речь идет об СКК, режиме прекращения огня, взаимодействии с «местными военными» и «миротворцами». Все эти пункты были из другой жизни. Из той, где был «замороженный конфликт», действовали Дагомысские соглашения (благодаря которым и был сформирован формат СКК и многосторонняя миротворческая операция).

После «пятидневной войны» все эти реалии остались в прошлом. И признание Москвой независимости Абхазии и Южной Осетии даже не самое главное. Сегодня европейские и американские дипломаты выражают недовольство позицией России, которая фактически заблокировала пролонгацию наблюдательной миссии ОБСЕ. Наверное, следует согласиться, что лишние свидетели Москве действительно не нужны. Но следует признать и другую не менее важную истину. Миссия ОБСЕ была возможна только в старых рамках, где дух Дагомыса не был просто пустой формальностью. Многие авторитеты из ОБСЕ (а также дипломаты из стран-членов этой Организации) четыре года с упорством, достойным лучшего применения, твердили, что статус-кво мешает разрешению конфликта, а «замороженное состояние» вредит прогрессу.

Теперь нет «замороженного состояния», но именно это состояние придавало миссионерам какой-то смысл. Сегодня Южная Осетия – это не просто сторона конфликта. Это уже не непризнанная республика, а частично признанное государство (хотя кому-то это кажется нонсенсом на фоне большего по территории и численности субъекта в составе России Северной Осетии). Миссия ОБСЕ в Грузии уже не может в таком же формате находиться в Южной Осетии хотя бы потому, что ее мандат уже не вписывается в новые реалии. Это вовсе не означает, что этой миссии там вообще не должно быть. Но она должна называться по-другому, а ее мандат должен быть существенным образом скорректирован.

Консенсус по этому вопросу труднодостижим. Грузия не признает независимости Южной Осетии. За сохранение прежнего мандата выступают США с европейскими союзниками. Но в этом случае сторонникам незыблемости мандата миссии надо бы более внимательно работать с первоисточниками. Мандат миссии предполагает «вовлечение в работу СКК». Но где теперь СКК? За весь 2007 год прошло только одно результативное заседание этой комиссии. В 2008 году ее работа вообще была торпедирована Тбилиси, который строил инфраструктуру «правильной Южной Осетии» во главе в Дмитрием Санакоевым.

Между тем мандат ОБСЕ предполагает мониторинг «совместных миротворческих сил». Так эти силы перестали быть совместными и миротворческими еще до «пятидневной войны». Вспомним, как грузинских миротворцев переподчинили Минобороны Грузии. Не будем забывать, что и Россия от политической медитации перешла к поддержке одной из конфликтующих сторон и превратилась в гаранта безопасности двух бывших грузинских автономий. То есть вопрос даже не в том, что Россия требует от миссионеров договариваться о работе непосредственно с властями в Сухуме и в Цхинвале. Те задачи, которые ставились ОБСЕ в 1992-1994 гг., сегодня не адекватны ситуации.

Все это не означает: «Миссия окончена, забудьте!». В истории ОБСЕ были случаи, когда миссия открывалась в стране, которая не являлась участником ОБСЕ и не была признана ее другими членами, например в 1992 году в Македонии или Черногории (когда та еще не была независимой республикой). Две миссии ОБСЕ работают в Белграде и Приштине. Напомним, что, несмотря на 54 признания Косово (у Южной Осети и Абхазии всего полтора, т.к. Никарагуа пока что не готово к установлению дипломатических отношений с бывшими грузинскими автономиями) экс-сербский край не признан ООН, а два постоянных члена Совбеза – Россия и КНР – заблокируют любое рассмотрение этого вопроса. Следовательно, с политико-правовой точки зрения и Косово, и Абхазия с Южной Осетией находятся в одной весовой категории – частично признанных образований. Что не мешает ОБСЕ работать в Приштине «по отдельному графику».

Следовательно, говорить о «полном уходе» ОБСЕ (что уже делается в Грузии) было бы неверно. Необходимы поиски компромиссных решений, в которых вопрос статуса Южной Осетии может быть не главным. В конце концов, согласие на размещение отдельной миссии в Цхинвале не будет тождественным ее правовому признанию. По крайней мере, в этом случае у Запада есть возможность частично компенсировать одностороннее усиление России в регионе, чего он так боится.

Share Button